作者：高孟潭

我國是世界上地震災害最為嚴重的國家，黨和政府對防震減災工作十分重視，數十年來逐步形成了完整的防震減災工作體系，建立了專門的地震工作隊伍，頒布了《防震減災法》及一系列法律法規標準；地震監測系統遍布全國，地震預警系統建設正在實施當中，我國國內地震事件速報時間已經達到分鐘級，地震預警時間達到秒級，國家建立了“長中短臨”地震預報制度和地震重點監視防御區制度，為地震備災提供了科學依據；形成了以地震區劃圖、重大工程地震安全性評價和行業抗震設計規范為代表的地震災害防御技術支撐體系；形成了以地震災情速報、地震震動圖、地震烈度圖等為代表的震后應急指揮決策技術支持系統；建立了抗震救災指揮部、地震應急避難場所、地震應急儲備庫和地震緊急救援隊等地震備災體系。我國防震減災能力有了實質性的提升。

挑戰巨大要求更高黨的十八大以來，習近平總書記就防災減災救災工作發表了一系列重要講話，作出了重要指示，提出了“三個堅持、兩個轉變”的明確要求。特別是2018年以來，中央反復強調要防控大震巨災風險，要求具備應對唐山地震和汶川地震那樣的大地震災害的應對能力。筆者認為，如何防控大震巨災風險仍然還處在破題階段，面臨巨大挑戰。

近40年來，我國大地震主要發生在西部地區，而歷史上大震頻發的東部地區長時間處于平靜狀態，使得基層與公眾的防震減災意識逐漸淡薄。應該清醒地認識到，未來幾十年東部地區發生大地震不是小概率事件，我國有7.5億人口和數百座城市受到大地震的威脅，相當一部分人口集中到了具備發生大地震構造、歷史上大震頻發的區域。地震風險高暴露是我國不得不直面的嚴峻事實。面對大震巨災的威脅，抗震設計標準一直偏低，城鄉建筑和關鍵基礎設施的脆弱性是地震風險的核心問題。由于人口、財富、產業鏈的高度聚集、關聯，地震造成的威脅越來越具有系統性、復雜性。大地震發生后，不僅會產生不同災種間的災害鏈，還會在經濟系統和社會系統產生更為復雜的災害鏈，乃至沖擊國家的整體安全。這種危害在東部城市群地區表現得更為明顯，一旦發生大地震，會造成關鍵基礎設施毀壞和大量廠房設備、辦公場所功能失效，造成經濟活動長時間停擺、公共服務中斷甚至是社會秩序混亂。

未來大震巨災規模程度、災害演化復雜性和沖擊影響的系統性，遠遠超出了我們目前所具備的認知和應對能力。應對不力也將會成為導致重大災難的重要原因之一。有關研究表明，即使是全部房屋建筑都達到現行的抗震設防要求和標準，將來某個大城市發生一次大地震，仍將有超過一半的房屋建筑不能使用，需要安置的人口可能高達數百萬乃至上千萬，我們現有的避難場所不能滿足需求。

多管齊下加強治理防控大震巨災風險必須多管齊下，加強治理。

第一，應發揮國土規劃、產業布局規劃和城鎮發展規劃在大震巨災風險防控中的核心作用。針對大震巨災風險，劃定發展紅線，切實解決和控制人口、產業和關鍵基礎設施在大地震高危險區的高暴露問題。通過規劃避災是大震巨災風險防控“最經濟、最有效、最人道”的解決方案，是人與自然和諧共生精神的集中體現。

第二，重新審視和提升抗震設防要求和抗震設計標準，提高抗震設防標準。減少城鄉建筑、關鍵基礎設施和國家經濟系統的大震易損性，有效降低和控制大震巨災的規模、范圍和復雜程度，加強國家社會經濟韌性與彈性。只有提高抗震設防標準，才能真正科學有效地控制大震巨災風險。

第三，應加強頂層設計和聯動協同應急能力建設。大震巨災涉及空間范圍大、部門多，沖擊影響大，應重視備災工作頂層政策設計和制度安排，并加強中央和省級層面的能力建設。必須充分發揮“舉國體制”的制度優勢。

第四，大震巨災風險防控工作必須在基層落實。應該以城市、縣域、社區和企業為單位，做好大震危險源的識別、巨災風險源的確定、災害情景的構建和利益攸關方責任落實情況清單動態評估，在此基礎上切實做好防災備災工作，應該“一城一策”“一地一策”提出解決方案，付諸實際行動。防震減災工作在基層的落實一直是軟肋。大應急體制下，如果處理不當，可能成為大震巨災的風險源。

第五，需要主動作為，投入大量的人力和資金。應該制定長遠目標，成為國家長期政策，穩步扎實推進，并落實到每個部門的日常工作安排中。大震巨災風險防控是非常復雜且難度極大的任務，“短期行為”和“空洞口號”將會適得其反。

第六，公眾廣泛參與是防控大震巨災風險的關鍵。公眾是大震巨災的終極受害者，大地震不僅嚴重威脅人們的生命安全，還嚴重威脅人們的財產安全和生計安全。據2019年央行的調查，我國城市居民財產70%為房屋。大地震中房屋損毀會造成家庭數百萬元甚至上千萬元的損失，造成大量“城市貧民”。應加強防震減災科普宣傳，讓廣大公眾對大震巨災風險有充分的認知，自覺關注、參與并監督各級政府部門推進的大震巨災風險防控工作。

（作者單位：中國地震局地球物理研究所）